Jak dát veřejné finance do pořádku

Pavel Kohout, Ekonomika, 22.09.2009

Český státní rozpočet zatím teprve krystalizuje. Již nyní je zřejmé, že nás čeká fiskální konsolidace. Tento termín již sám o sobě zní nepříjemně, podobně jako nějaká procedura u lékaře, která trvá dlouho a bolí.

Což možná není tak špatné srovnání. Fiskální konsolidace je léčebná procedura pro veřejné finance, která opravdu nebývá příjemná a zpravidla trvá dlouho. Český rozpočet ovšem nebude jediným, který čeká konsolidace. Naopak, v následujících letech bude muset konsolidovat kdekdo, možná s výjimkou Finska, které má výjimečnou vlastnost: jeho vláda dodržuje rozpočtovou disciplínu. Všechny ostatní evropské státy budou nuceny přijmout bolestivou léčbu. Nákladné rozpočtové stimuly v důsledku finanční krize a recese bude muset někdo někdy nějak zaplatit.

Naštěstí existují rozsáhlé zkušenosti s léčením nemocných státních rozpočtů. Organizace OECD vydala v roce 2007 rozsáhlou zprávu o úspěších a potížích fiskálních konsolidací v nejrůznějších zemích v průběhu uplynulých třiceti let. Ve stejném roce publikovala podobnou zprávu také Evropská komise. Co autoři obou zpráv zjistili?

První zpráva zkoumá 85 případů fiskální konsolidace, druhá dokonce 146. Obě docházejí ke stejným výsledkům:

• Většina případů fiskální konsolidace měla charakter „studené sprchy“, kdy strukturální rozpočtový schodek (strukturální = daný příliš vysokými náklady vyvolanými strukturou rozpočtu) je náhle utažen o 1 až 4 procenta HDP během jednoho roku.

• Střední hodnota zlepšení rozpočtové pozice byla skromná, kolem 2 % HDP. Střední doba trvání zlepšení byla krátká, kolem dvou let.

• Co je však varovné a zarážející: nadpoloviční většina (až dvě třetiny) všech případů fiskální konsolidace dopadá neúspěšně. Ve většině případů je počáteční zlepšení rozpočtové situace vyčerpáno během následujících tří let.

Jaké jsou lekce z úspěšných případů fiskální konsolidace? Ze studií OECD a EC vyplývá pět důležitých lekcí:

• Čím horší jsou úvodní podmínky, tím lépe se daří konsolidovat státní rozpočet. Vláda musí být opravdu v akutní nouzi, aby se opravdu snažila dát věci do pořádku. (Platí pro všechny vlády.) Zároveň musí platit, že rozpočtová krize se musí týkat většiny občanů – aby lid měl pocit, že reforma je holou nutností. Uplatňuje se Murphyho zákon, že lidé se začínají chovat rozumně teprve tehdy, až vyčerpají ostatní možnosti.

• Není vhodné věci uspěchat. Vytrvalost je lepším receptem na úspěch než rychlost. Postupné reformy veřejných financí rozložené během delšího horizontu bývají méně bolestivé a úspěšnější než „studená sprcha“, během níž se vláda snaží dát věci do pořádku během jednoho nebo dvou let.

• Lépe fungují rozpočtové škrty než zvyšování daní. Konsolidační úsilí, jež je orientováno na snížení výdajů (zejména běžných výdajů) má zpravidla za následek větší a trvalejší nápravu ve srovnání s programy navyšování příjmů. Je to celkem pochopitelné: jestliže snižování daní patří mezi protikrizová opatření, zvyšování má opačný, prokrizový důsledek.

• Rozpočtová pravidla pomáhají disciplíně. Existence dobře specifikovaných, srozumitelných a jednoznačných rozpočtových pravidel je pozitivně korelována s hloubkou a trvalostí konsolidace. Fiskální pravidla podporují střednědobou konsolidaci, protože umožňují veřejnosti lépe pochopit dění a zabraňují politikům prosazovat krátkodobé parciální zájmy, které mohou finanční zdraví státu ohrozit.

• Hlavní příčinou neúspěchu bylo ve většině případů neudržení disciplíny na výdajové straně. Státy, které se vyznačují víceletým rozpočtovým plánovacím horizontem a centralizovaným shora řízeným střídmým přístupem k přípravě rozpočtu, mají větší šanci uskutečnit rozpočtové škrty, ke kterým se zavázaly.

Z toho je zřejmé, že Česká republika má jen mizivé šance na prosazení účinné fiskální reformy v rozumné době:

• Schodek ani dluh zatím není „dostatečně“ velký, aby politici a veřejnost cítili náležitý tlak na reformy.

• Vytrvalost je silnou stránkou českých politiků jen tehdy, když jde o odkládání reforem.

• Česká politická veřejnost nemá mnoho chuti je snižování výdajů; naopak vůle ke zvyšování daní je značná.

• Rozpočtová pravidla v České republice? Asi jako zkušenosti obyvatel Grónska s chovem velbloudů.

• Víceletý plánovací horizont je utopií, žádná významná politická strana nechce nic víc než vyhrát volby – a pak se možná uvidí.

Českou republiku tedy čeká pravděpodobně několik let pomalejšího růstu, postupného zhoršování situace – a pak se uvidí.

Z krátkodobého hlediska vzbudily pozornost dvě události: definitivní odvolání amerického radaru a překvapivé odvolání předčasných voleb.

První z obou událostí nemá žádné okamžité ekonomické důsledky. Nicméně Rusko si tento americký krok vykládá jako své vítězství. Co to znamená? Politická kultura ruské vlády byla zformována již ve středověku, kdy Velkoknížectví moskevské bylo součástí mongolsko-tatarské říše. Od té doby platí, že Rusko (a) rozlišuje země na nepřátelské anebo vazalské; (b) každý ústupek nepřátelské země je vykládán nikoli jako vstřícný krok, ale jako známka slabosti a krok směrem k vazalství.

Zdali bude mít odvolání radaru nějaké závažnější důsledky, se teprve uvidí během delšího období. Nicméně dnešní Rusko není žádná hrozivá supervelmoc. Nová okupace z ruské strany je imaginární hrozbou. Je to stát, který zoufale potřebuje prodávat ropu, zemní plyn a jiné suroviny, protože nemá nic jiného, co by světu nabídl. Kromě toho, během historicky krátké doby může nastat situace, kdy Rusko bude žádat NATO o pomoc proti Číně, protože vojensky je schopné vzdorovat maximálně Gruzii. Ale to se již pouštíme do příliš divokých spekulací.

Odvolání předčasných voleb pravděpodobně rovněž nebude mít okamžité dopady. Řešení českých veřejných financí se odloží, ale k tomu by beztak došlo v každém případě. Zajímavé je, že Paroubkův překvapivý krok nemá žádné racionální zdůvodnění. ČSSD měla našlápnuto k vítězství a podle nejčerstvějšího průzkumu by pohodlně sestavila vládu s podporou KSČM. Pozice ČSSD na jaře mohou být lepší, ale také horší. Kromě toho do kampaně byly nainvestovány stovky miliónů, možná i půlmiliarda.

Proč tedy náhlé řazení z pětky na zpátečku? Jediné logické, byť čistě spekulativní východisko zní – Paroubek je pod tlakem. Kdo na něho tlačí a jakou páku používá, to pochopitelně není známo. Musí ale jít o cosi velmi, velmi temného. Paroubkova tvář z úterního rána nebyla obličejem sebevědomého protřelého kormidelníka, který vede svoji loď taktickými výkruty směrem k vítězství. Byla to tvář člověka, který má nůž na krku.

Ať už se v politice děje cokoli, finanční trhy s nadhledem tyto události ignorovaly. Koruna posílila, akcie sledovaly (jako obvykle) zahraniční trendy. Trh je pevně přesvědčen, že všechny patálie české ekonomiky se nakonec uspokojivě vyřeší. Inu, kéž by trh měl tentokrát pravdu!