Výhody a nevýhody byrokracie

Jean Tirole, čerstvý laureát Pamětní ceny Alfréda Nobela za ekonomické vědy, je tvořivá a originální osobnost. Veřejnosti je málo známý, neboť se vyhýbá politickým aktivitám a věnuje se teoretickým problémům s vysokou mírou matematické náročnosti. Navzdory tomu ovšem teoretik Tirole má co říci k praxi. Včetně problémů, které v českých podmínkách považujeme za hodně ožehavé.

Pavel Kohout

Pavel Kohout je autorem knih o investování, např. Peníze, výnosy a rizika a Investiční strategie pro třetí tisíciletí, a makroekonomii, např. Finance po krizi. Publikuje v řadě českých a zahraničních médií. Byl členem Národní ekonomické rady vlády (NERV) a Poradního expertního sboru (PES). V roce 2007 spoluzaložil finančněporadenskou společnost Partners Financial Services, v níž působí jako místopředseda dozorčí rady.

Velikost přináší složitost, složitost přináší rozklad

Jedním z hlavních Tirolových témat je teorie byrokracie a organizačního chování. Český čtenář si v této souvislosti možná vzpomene na zákony profesora Parkinsona. Opravdu, Tirole uvažuje velmi podobným stylem. Vezměme si třeba jeho tři axiomy fungování byrokratické organizace, kde figuruje majitel, zaměstnanci a kontrolní pracovníci.

• Axiom 1: Majitel hierarchicky řízené firmy nemá čas ani možnosti dohlížet na své zaměstnance.
• Axiom 2: Není efektivní dělit kontrolní funkci mezi více kontrolorů.
• Axiom 3: Jediný kontrolor nemá ani čas, ani zdroje, aby dohlížel na celou vertikální strukturu.

Čtenář snadno nahlédne nutný důsledek těchto axiomů: žádná složitější organizace nemůže fungovat bezchybně, s dokonalou efektivitou a beze ztrát. Velikost přináší složitost a složitost přináší rozklad, jak říkal již Northcote Parkinson. Tirole říká v zásadě totéž. V pasáži věnované vzniku mocenských frakcí, koalic a mocenských klik ve velkých organizacích Tirole uvádí toto:

„Za prvé, z teorie koalic by mělo vyplývat, že staré organizace budou více byrokratické než novější. (…) Když organizace vzniknou, jejich zaměstnanci ještě nejsou propojeni v síti vzájemných vztahů, což znamená, že kliky ještě nejsou plně vyvinuty. Když organizace dospěje, vždy a v každém okamžiku je podstatná frakce zaměstnanců vázána svými dřívějšími osobními vztahy. Dovolit zaměstnancům rozhodovat se podle vlastní úvahy přináší více rizika.“

Takto podle Tirola vzniká morální hazard, neboť zaměstnanci mohou užívat organizace ke svým vlastním cílům. Aby si zaměstnanci (případně politici, neboť ti jsou zaměstnáváni občany jako správci státu) nemohli dovolit úplně všechno, vznikají pravidla a také byrokracie kontrolující jejich dodržování. Jiným důvodem vzniku pravidel může být zkušenost a zavedená nejlepší praxe – i když jak Tirole podotýká, byrokracie by neměla být považována za menší zlo.

„Za druhé, teorie koalic může velmi dobře předpovídat, že velké firmy budou více byrokratické než malé,“ uvádí Tirole. „Přímá kontrola pravdivosti údajů získaných kontrolorem na jedné úrovni řízení, stejně jako správné použití informací při rozhodování, se více a více komplikuje s tím, jak roste horizontální i vertikální složitost firmy (nebo jakékoli organizace).“

Byrokracie není nadávka

Na místě je důležitá poznámka: Tirole nevnímá termín „byrokracie“ jako nadávku. Je to jen definice určitého způsobu řízení: „Pravidla jsou neosobní, potlačují význam vztahů mezi lidmi, a tudíž jsou spojena se ztrátou informace. Byrokracie jsou organizace, které jsou primárně řízeny pravidly.“ Nebyrokratické řízení firmy, ministerstva nebo města podle vlastní úvahy řídícího pracovníka má výhodu v tom, že dovoluje pružné a rychlé reakce. Absence byrokracie umožňuje reagovat na všechny možné kombinace okolností. Riziko zneužití je ovšem velké, přičemž roste s velikostí a stářím organizace.

Dokonalá byrokracie může omezit riziko morálního hazardu a zneužití pravomocí. Cenou za tuto výhodu je ovšem neschopnost rychle reagovat na nečekané okolnosti. Byrokraticky řízená organizace ani nemůže využít všechny informace, které má, neboť nikdy nemohou být plně a včas zapracovány do systému pravidel.

Podívejme se například na bankovnictví. Jak je možné, že ve světě stále existují tisíce bank, když například automobilový průmysl je koncentrován do několika málo superznaček? Odpověď je v byrokracii. Velké americké banky (stovka největších) měly po finanční krizi celkový podíl čistých odpisů špatných úvěrů (net chargeoffs) v hodnotě 3,4 procenta aktiv. Střední a malé banky, které nepatřily mezi první stovku v USA, měly podíl odpisů jen 2,1 procenta. Proč? Velké banky jsou nutně více byrokratické než malé.

Český politický systém měl od začátku 90. let, kdy vznikl, poměrně málo pravidel a kontrola byla poměrně laxní. Přesto korupce ve státních zakázkách nebyla zprvu tak zlá. Postupně se ovšem začaly formovat mocenské kliky, přicházeli lobbisté a korupce zapouštěla kořeny. Nyní je systém již beznadějně založen na existenci koalic na všech úrovních, od malé obce až po Strakovu akademii. Je proto ukázkovým příkladem vlivu mocenských klik.

Reakcí na tento vývoj byla byrokratizace. Měla omezit korupci, ale toto úsilí skončilo fiaskem. Stačí zmínit zákon o veřejných zakázkách, legislativní monstrum, které se pokoušelo zavést pravidla pro boj s mocenskými klikami úředníků a politiků. Ovšem značně neohrabaně a marně. Tirolovy teorie fungují v Česku přímo exemplárně.

Psáno pro Lidové noviny; foto jednašedesátiletého laureáta ve dveřích jeho kabinetu na Toulouské ekonomické škole Remy Gabalda, Isifa.